——联合惩戒备忘录系列报道之惩戒安全生产失信篇

2016年10月31日，重庆市永川区金山沟煤业有限责任公司发生瓦斯爆炸事故；2016年3月6日，吉煤集团通化矿业（集团）有限责任公司松树镇煤矿发生煤与瓦斯突出事故；2016年3月23日，山西同煤集团同生公司安平煤业有限公司发生顶板大面积垮落导致的瓦斯爆炸事故……不久前，国务院安委会办公室发布了2016年第二批国家级生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”，其中包括发生特别重大生产安全事故的2家生产经营单位和发生重大生产安全事故的7家生产经营单位。

对于公开曝光的9家生产企业，有关部门将采用特殊监管方式区别对待，即通过全国信用信息共享平台开展联合惩戒。其中，“联合惩戒”来自于2016年5月，国家发改委、人民银行、国家安全监管总局等18个部委联合印发的《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（以下简称《备忘录》）。这一有力举措既凸显了有关部门加强安全生产监管工作的意志，也表明了我国重拳整治安全生产领域失信主体的决心。

18部门联动

重拳查处安全生产失信行为

2016年12月21日，全国人大常委会副委员长张平在第十二届全国人大常务委员会第二十五次会议上作全国人大常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国安全生产法》实施情况的报告时表示，截至2016年10月底，2014年发生的42起重特大事故全部结案，2015年发生的38起重特大事故已有33起结案，共依法移送司法机关处理645人，党纪政纪处分1483人。

张平表示，《中华人民共和国安全生产法》自2014年12月1日修订施行以来，国务院及其有关部门和各地高度重视并认真贯彻实施。国务院安委会2015年年底建立了安全生产巡查制度，2016年已经开展两轮，覆盖江苏、山东等16个省区市。

事实上，从2015年8月12日天津滨海新区瑞海国际物流有限公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，到2016年11月24日江西丰城发电厂三期在建冷却塔施工平台发生倒塌，这些事件的教训直击安全生产的底线。如何让安全生产领域的企业心怀安全意识，让经营负责人永葆安全精神，成为各级政府亟待解决的重要课题。

中国改革报、改革网记者注意到，近年来，国务院办公厅相继印发了《关于加强安全生产监管执法的通知》和《省级政府安全生产工作考核办法》；国务院安委会制定了《关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》，要求建立安全生产承诺制度、安全生产诚信“黑名单”制度、安全生产诚信评价和管理制度、安全生产诚信报告和执法信息公示制度等；国家安全监管总局制定了《安全生产监管执法手册》《安全生产执法程序规定》，进一步落实了监督责任，规范了执法程序。

与此同时，《备忘录》明确的29条惩戒措施，更是从惩戒的力度和广度上下功夫，织起了一张全方位、宽领域、严要求的安全防护网。根据《备忘录》，联合惩戒的对象为在安全生产领域存在失信行为的生产经营单位，及其法定代表人、主要负责人、分管安全的负责人、负有直接责任的有关人员等。惩戒措施包括加大执法检查频次；作为重点监管监察对象，建立常态化暗查暗访机制，不定期开展抽查等多项具体措施。

国家安全监管总局局长杨焕宁在第八届中国国际安全生产论坛上表示，积极发挥市场机制作用，部门联动，建立安全生产诚信体系和企业不良记录“黑名单”制度，对失信行为实行联合惩戒等措施，从不同侧面对预防减少安全生产事故发挥了作用。

跨领域惩戒

切实提高失信违法成本

2016年8月10日，原本计划定向增资的金路集团发布公告，由于下属全资子公司被纳入安全生产不良记录“黑名单”，可能对公司非公开发行股票事项造成实质性障碍，决定终止筹划本次非公开发行股票事项。

原本看似与金融领域完全不相干的安全生产不良记录“黑名单”，因为联合惩戒而密不可分。各部门按照《备忘录》约定内容，根据生产经营单位及有关人员失信行为严重程度，依法依规对其实施联合惩戒。

据了解，2016年1月，国家安全监管总局公布了2015年首批国家级生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”信息；2016年9月，国家安全监管总局发布煤矿矿长“黑名单”，吴勇发、韩建乐等9人终身不得担任煤炭行业的矿长（董事长、总经理）。

与此同时，各地区的安全生产不良记录“黑名单”也相继出台。

2016年6月，江苏省安委会办公室制定出台《江苏省生产经营单位安全生产失信黑名单管理办法（试行）》，明确生产经营单位有因发生较大以上生产安全责任事故被依法予以行政处罚的行为等7类情形之一的，将纳入“黑名单”管理范围，并将依法依规受到惩处，除了向全社会公开曝光，在各级各类评先表彰中“一票否决”，还将在多部门联动中付出最大化的失信成本，包括新增项目的核准、土地使用等受到严格限制或禁止。

2016年12月，杭州市安全生产监督管理局印发《杭州市生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行办法》明确，针对纳入安全生产不良记录“黑名单”的生产经营单位，将协同有关部门和单位采取联合奖惩措施，在信誉评级、项目核准、用地审批、证券融资、银行贷款、保险费率、财政奖补、招投标等方面依法予以限制、禁止或提高费率。

清华大学公共管理学院政府研究所所长于安认为，过去安全生产领域的严重违法行为，只有导致严重后果才能追究刑事责任，如果仅实施了危害行为而没有发生后果，一般不纳入惩罚范畴，这就导致法律威慑力不足。《备忘录》明确对造成一般危害行为进行联合惩戒，大大提高了失信主体的失信成本，真正实现“一处失信，处处受限”。

多维度防范

构筑安全生产“防护网”

日前，国务院安委会办公室发布通报称，初步分析，重庆市永川区金山沟煤业有限责任公司“10·31”特别重大瓦斯爆炸事故原因为，该矿越界违法生产作业导致瓦斯积聚，违章放炮引发瓦斯爆炸。国务院安委会办公室此前发布关于宁夏石嘴山市林利煤炭有限公司“9·27”重大瓦斯爆炸事故的通报，事故原因与10·31”特别重大瓦斯爆炸事故原因一模一样。

随着2016年煤炭行情好转，煤炭价格一度上扬，甚至很多人用“煤超疯”形容当时的煤价走势。在当时煤炭经济形势下，个别企业无视国家法律、无视矿工生命，假整改、假密闭、假数据、假图纸、假报告和超能力、超强度、超定员、超层越界、证照超期仍组织生产等“五假五超”违法违规行为的存在，为生产安全带来了很大的隐患。

对于守住煤炭企业安全底线，业内人士建议，各部门要联合行动起来，加大严厉打击违法违规生产力度，要依法采取上限处罚、停产整顿、关闭取缔、追究法律责任等措施；因违法违规组织生产导致事故的单位和人员，要依法从严从重处罚，并列入安全生产不良记录“黑名单”，实施联合惩戒。

岁末年初，时序更替，往往也是安全生产的敏感期、脆弱期。2016年12月9日，国家发改委、交通运输部、公安部、国家安全监管总局、中国铁路总公司、共青团中央联合发布《关于全力做好2017年春运工作的意见》明确，始终把安全放在春运工作的首位，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，建立健全安全生产责任体系，逐级抓好责任落实。进一步强化企业的安全生产主体责任，督促企业认真执行安全管理各项规定，把安全生产责任真正落实到岗位、人员和具体流程，坚决遏制重特大事故发生。

国家发改委副主任连维良日前在2017年全国春运电视电话会议上表示，要充分认识加强春运期间信用建设的重要性和迫切性，加大对国发33号文等相关文件的宣传力度，建立守信模范的“红名单”和严重失信的“黑名单”，落实联合激励和联合惩戒措施，充分发挥第三方征信机构和诚信春运公众监督平台的作用，形成文明出行的春运氛围。

安全问题无小事。对于安全生产领域失信问题，需要部门间的强强联合，建立健全安全生产诚信约束机制，让失信主体处处受影响、事事受限制。惟有如此，才能推进安全发展，谱写安全生产新篇章。