关于信用约束若干问题的思考

讲好信用约束故事具有深远意义

       随着商事制度改革深入推进，我国构建了以信用监管为核心的新型市场监管机制。从目前工作实践看，信用监管新机制的建设水平、社会影响力、部门响应和公众认可度还没有实现预期目标，以信用监管为核心的新型监管方式还没有广为人知，上自一些政府部门，下至一般社会公众，对信用监管的内涵和外延、信用监管的法律保障和技术支撑、信用监管的实施载体和途径、信用监管的威慑和引导作用等没有足够认识，甚至有人对违法失信市场主体受到来自管理部门的联合惩戒以及社会的监督还持有怀疑或观望态度。这在很大程度上阻碍或者减缓了信用监管的实施进程，严重影响了信用监管的威慑力，导致失信市场主体仅仅在局部小范围受到限制约束，信用监管的深度和广度远远不够。因此，加大对信用监管理念和信用约束的宣传力度，增强市场主体的信用意识，让全社会知晓信用、认识信用，具有重要的积极意义。

       信用约束是信用监管的核心内容和关键环节。对失信市场主体，不仅应依据法律法规作出应有的处罚，还要从信用维度实施更大范围、更深层次的限制约束，才能确保信用监管落到实处。因此，在当前信用监管新机制推行过程中，大力宣传发生在经营者和广大消费者身边的一个个生动鲜活的信用约束故事，把新理念、新举措融入与企业发展以及百姓生活息息相关的注册登记、贷款融资、高档消费、荣誉表彰、招投标、公司上市、网络推广等真实案例中，用可读性强、接受度高的文字和情节取代抽象的理论和刻板的说教，充分诠释信用监管的目的和意义，能够取得事半功倍的效果，让全社会感受到失信将付出沉重的代价，守法守信无比重要，从而进一步显现信用监管对激发市场活力、维护市场秩序的作用。因此，讲好信用约束故事，实实在在抓住了推进信用监管新理念、新机制的最佳切入点，社会反响大，宣传效果好。

当前信用约束存在的问题

     （一）信用约束的标准不统一

       列入信用约束的标准不统一。对同一失信违法行为，在这个行业或者区域受到了约束，在另一行业或者区域并没有限制，从而导致信用约束的可操作性差，执行起来比较困难，影响其执行效率。列入标准不统一，还可能导致应该列入约束的情形没有被列入，不该列入的却被列入，致使争议增多。处理争议需要进行复议或举行听证会，必然会增加行政成本，并且影响行政机关的权威。

       信用约束的限制措施不统一。比较现有的规章可以发现，信用约束的限制措施缺乏统一规范，不利于信用约束的统一管理，不利于各部门之间实现信息共享和联合惩戒，不利于社会信用体系建设。限制措施在不同部门、不同行业、不同领域的不统一，大大影响了信用约束的科学严谨和公正公允。

信用约束的解除标准不统一。解除信用约束必须满足的条件、解除的程序在不同地区、不同行业、不同部门都有差别，影响了信用约束的权威性。

      （二）信用约束推进不到位

       信用约束的先决条件是部门联动和社会共治。尽管“完善协同监管机制、构建社会共治格局”已经写入《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中，近几年国家有关部门出台多个联合惩戒备忘录，但联合惩戒成效不大，问题是存在三个不到位。

       对失信违法市场主体的信息共享交换不到位。行政管理的条块分割带来信用体系建设的条块分割，信用信息多掌握在各个部门，相互封闭；地方立足于本地信用数据进行系统建设，容易形成信用信息壁垒，同时造成多重技术标准，不利于信息共享，导致资源浪费。以药品行业为例，药品审批、研发、生产、运输、消费以及监管各个环节涉及药品监督管理、卫生行政、工商行政管理、中医药管理、公安和海关等多个部门，如果涉及药品方面的失信信息只由食品药品监管部门享有，其他相关政府部门得不到这些信息，那么失信违规企业在生产、经营、消费、贷款、设立新公司等方面就不能受到严格限制，对违法食品药品生产经营者的联合惩戒就无法实现。当前，我国存在多层次的征信体系，除了部分地区建立了公共联合征信系统以外，不同地区、行业都有各自的信息系统，重复开发建设较多，信用信息采集和分类管理标准不统一，彼此认同度低，客观上导致信息分割。此外，有些部门基于其自身利益及安全性考虑，不愿意对外公开其拥有的信息，从而导致信息行业垄断，形成“信息孤岛”，信用信息无法在各部门之间共享。

       约束和限制不到位。信用约束的关键措施是将失信市场主体的行为记入信用档案，将违法处罚与信用惩戒结合，建立各部门相互配合的联动机制和社会参与的共治格局。约束和惩戒分别由行政管理部门和社会组织依法实施，途径包括行政性约束和惩戒、市场性约束和惩戒、行业性约束和惩戒、社会性约束和惩戒、联合性惩戒、个人信用惩戒等等。由于各部门、各行业、各地区对失信市场主体的信用约束措施不统一，联合惩戒机制落实不到位，导致社会信用约束不充分、不到位。比如，涉及预付款逃逸的失信企业，即使已通过法院判决清偿并罚款，也可在联合惩戒制度下，使其在此后的工商登记、税收征缴、银行贷款等方面受到一定限制，但现在并未全链条实现。约束和限制不到位，导致信用约束在增加市场主体的失信成本、推动良性社会环境形成、打造诚信社会方面的作用大大降低。

        失信信息向社会广而告之不到位。社会共治的基础是信息公示。目前，对于失信信息是否对外公示的标准不一致，信息公示的程度也存在差异。总之，哪些信息应该被公示，哪些信息又是不必要公示的，在近3年的实践操作中没有明确的标准，容易导致应公示的未公示，不应公示的又过度公示，不利于信用约束的良好运行。

        另外，还有一点不容忽视的是，由于目前信用约束实施主体杂乱，政府机关、行业协会甚至企业都会规定失信企业或者其他性质类似于黑名单的管理办法，导致社会公众无法识别信用约束的权威性。同时，由于信用约束的制定主体多样，导致信用约束的公布渠道多样化，即使在行政机关内部也可能通过不同渠道向社会公布，这使得公众产生认知上的困惑，削弱了信用约束本应具有的指导性和警示性功能。

        信用约束存在的上述问题，使得当前的信用约束效果、程度和社会影响力大打折扣。

关于信用约束的建议

        加大对失信惩戒的宣传力度，使得信用约束作为信用监管的关键环节，能够进一步扩大社会知晓度和认同度，从而最大限度地发挥其应有的威慑和教育引导作用。

        从立法层面解决信用约束标准不统一问题。当前，政府部门实施信用约束的主要依据是部门规章，而不是法律和法规，迫切需要从顶层制度设计上让信用约束有法可依，有据可循，标准统一，公平公正公开。建议国务院出台相关办法，进一步完善行政法规，以确保信用约束健康有序发展。

        加大信息归集、共享和公示力度。充分发挥国家企业信用信息公示系统“一张网”的作用，最大限度地归集涉企信息，公示失信信息，宣传公布惩戒效果。