新《环保法》原则性条款须落地

“有牙还需真咬”，史上最严新《环保法》实施大半年，这部被誉为“长牙齿”的法律是否在执法过程中发挥威力?

笔者近日走访省内多地并从环保部门了解到，一方面，各地运用查封扣押、按日计罚、限产、停产以及移送行政拘留等新《环保法》赋予的执法手段查处的案件数量大量增加，通过新执法利器震慑了众多的违法排污企业;另一方面，法律中自由裁量权如何拿捏，强制措施如何到位，行政执法与司法衔接如何更理顺等问题，仍然困扰着基层执法人员。

全国政协社会与法制委员会驻会副主任吕忠梅在接受媒体采访时表示，新《环保法》被定位为生态环境保护领域的综合性法律，主要是建立全局性、原则性的制度体系。对此，应该有制度将新《环保法》的原则性规定，根据各类环境违法问题和各地情况进行具体化。“长了‘牙齿’的新环保法，如果不配套‘手脚’，其可行性就会变差。”吕忠梅说。

环保部公布的数据显示，今年1月到8月，广东运用新《环保法》及其配套办法查处的案件共计705件，其中按日连续处罚案8件，罚款金额319.55万元;实施查封、扣押394件，限产、停产109件，移送拘留62起，涉嫌污染犯罪移送公安机关案件132件。

●文/图：南方日报记者 谢庆裕 通讯员 梁光源 沈立 发自东莞、珠海、江门

现场 环保执法掌握新利器

停产后的厂房人去楼空，生产设备也被尽数拆除，只剩一台锈迹斑斑的大型器械静静地躺在一旁……笔者近日在现场看到，建筑物内的电源总开关、烘干炉等多处地方，均贴上了印有“罗定市环境保护局封”字样的封条。

事件源于今年4月3日，云浮市罗定区环境监察大队接群众投诉，到辖区内金鸡镇的新X峰石料厂调查。执法人员在现场发现，该石料厂在生产过程中，把酸洗用的废水直接排入未做任何防渗处理的沉积塘，水样检查发现排放超标，极有可能对周边环境造成严重污染。根据新《环保法》相关规定，罗定市环保局对该石料厂酸洗工序的生产设备予以查封。

“其实，早在2012年9月，该厂就因为同样的问题被我们处罚过，当时是罚款5万元，并责令整改。然而，罚款额度有限，没有对企业起到多大的震慑。”罗定市环保局副局长梁汉林感慨，“如今新《环保法》及配套办法下来后，我们有了查封、扣押等行政强制措施，面对污染企业，环保部门终于也能‘硬起来’了。”

除了查封扣押，按日连续处罚也是新《环保法》赋予的执法利器，其被寄望于突破了环境违法成本低的痼疾，让违法企业罚到“肉疼”。

笔者近日在现场看到，原来冒出滚滚黑烟的烟囱“偃旗息鼓”，收到罚单后，位于肇庆市端州科技工业园区的锦X纺织公司正积极对锅炉和烟气排放设施进行升级改造，争取早日复产。

锦X纺织的老板表示：“这次的连日计罚，确实使公司对环保重视起来，我都开始自学环保技术和法规，锅炉的烟气排放标准值如今都会自己换算了。”

今年3月15日和4月14日，肇庆市环保局端州分局在例行巡查和复查中，两次发现该厂同一台锅炉烟尘、氮氧化物和二氧化硫浓度均超标，遂在该企业第一笔罚款的1.5万元的基础上实施按日计罚，共罚款34.5万元。

“新《环保法》实施以来，各地积极适用新手段，使用‘组合拳’打击环境违法行为，并与司法机关配合联动，惩治环境犯罪。”环保部相关负责人近日介绍。最新的8月数据与7月相比，全国除了限产、停产案件数下降30%，适用按日连续处罚案件数量基本持平外，适用查封扣押案件数、适用移送涉嫌环境污染犯罪的案件数、适用移送拘留案件数均上升了三成左右。而广东在实施查封扣押案件数量上居全国第二，仅次于浙江，在通报中被环保部表扬。

短板“按日处罚”存执法风险

与实施查封、扣押实施较多相比，被誉为新《环保法》对违法排污企业最具震慑力的经济处罚杀手锏——按日计罚在广东的运用却是临深履薄。

据环保部统计，今年1至8月，环保部门在全国范围内实施按日连续处罚案件共405件，罚款数额共32847.85万元。同期，广东按日连续处罚案件仅为8件，处罚金额仅319.55万元，两项数据均仅为全国的约1/100。

作为企业众多、经济活跃的省份，为何按日连续处罚却难以实施?

据环保部印发的《按日连续处罚办法》第十二条：“环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。”但笔者采访发现，在执行该条款中，怎样的行为才算是“拒不改正”，困扰着不少基层执法人员。

“举例来说，如果第一次做出责令的是针对水污染物中氨氮超标，复查时发现氨氮达标排放，而其他水污染物(如化学需氧量等)，或者大气污染物超标，是否也可以认定为‘拒不改正’并实施按日连续处罚?”肇庆在省内实施了最多的按日计罚案例，但当地环监局人士仍感到疑惑。

不少排污企业都涉及水、气、渣这三种污染物的排放。笔者比对了多家企业历年来的监测数据记录，发现企业同一时间存在两种不同污染物超标的几率非常高，环境监察局执法人员所担忧的情况并非罕见。

“按日连续处罚制度里存在一定的诉讼风险。”广州市某律师所律师介绍，因按日计罚在法律上可能只是按照初查和复查结果，对企业违法行为进行推定，在证据中往往并无企业每一天的监测报告作为超标证据，这种推定或不符合行政处罚以事实为依据的原则。如当事人有证据证明在按日连续处罚期间内某一天确实未进行生产经营活动，按日连续处罚可能被推翻。“珠三角地区经济发达，企业法律意识较强，和环保部门对薄公堂的情况并不鲜见，按日连续处罚对我们的执法取证是很大的考验。”佛山市环保局一位执法人员说。

此外，东莞市环监局人士则告诉记者，该市中小企业众多，这些生产规模小的企业排放超标时，往往不需要升级改造设备，临时停一个锅炉，或者放些药剂就可以达标了，“这样就往往会出现初查超标，复查时达标的情况，环保部门就无法运用按日计罚，但复查后第三次去，往往又超标。”

分析 行政与司法联动机制仍待理顺

在广东实施较多的环保查封、扣押案件，是否也总是一帆风顺呢?

广东民营经济发达，小微企业以及个体工商户众多，一些无牌无证，个体经营户没有排污证、没有办环保手续，却是超标排放、偷排污染的常客。新《环保法》实施后，如何对其监管处罚，在各地的执法实践中，有不少有待明晰的地方。

“无牌无证没有法定代表人，在当事人不配合的情况下，难以确定违法主体;或今天是张三承认了是违法主体，第二天张三反口了，说李四才是违法主体。”东莞市环监局相关负责人表示，在这种情况下，环保执法人员只能找到房东来作见证，查封污染设备。该局透露，在采用查封扣押的案件中，一半以上都是无牌无证的企业。

此外，笔者了解到，当遭遇暴力抗法或者移送环境污染犯罪时，与公安等司法部门如何更紧密地联动执法，仍是环保执法人员的普遍期盼。

“我们有时查封了企业的违法排污设备，后来发现封条被撕毁，报警想让警察介入，但警方认为由于没有拍到撕封条的录像而无法办理。”上述环监局人士还告诉笔者这一令人无奈的经历。中山市环保局则建议，上级部门应专门就查封后擅自撕毁封条、变更查封状态等问题出台规范性文件，督促公安机关及时跟进处理。深圳市环保部门则反映，就环保部门申请对企业“停止违法行为”或“停止违法项目的运行使用”强制执行，法院往往不予支持，这抑制了环保部门执法的积极性和公信力。

去年以来，佛山设立的“环保警察”成为环保与公安机关执法联动机制的创新亮点。但佛山市环保局人员坦言，“环保警察”还不是真正意义上的一个独立警种，“人员是在原有公安经侦支队的人力配置中，抽调组成。可以说，领导重视是目前‘环保警察’能够运行的最重要的组织保障。长远来看，如果在行政的推动恢复常态之后，应考虑建设长效机制。”

广东三环汇华律师事务所律师程跃华表示，作为一项新生事物，“环保警察”需要在实践中不断磨合，环保部门和公安部门都要加强沟通和培训。例如执法全程录像符合刑事诉讼法的证据链要求，以往只习惯于拍照取证的环保监察人员就要学习，而在污染程度的取证方面，“环保警察”则需要向环保部门“取经”。

建言 规范自由裁量权有助执法放开“手脚”

目前新《环保法》在执行中有待细化磨合的地方，主要集中在一些条款自由裁量权过大、过宽，在操作中容易带来困惑。

“罚太少，没有震慑力。罚太多了，又可能被企业投诉滥罚，甚至引起诉讼。”某地方环保局执法人员诉苦，新《环保法》加大了对环保部门的问责力度，执法过程中也会更谨慎。

珠海市环保局执法人员指出，新《环保法》的配套办法对于某些环境违法行为的查处，可以交叉适用。例如，对于私设暗管或者不正常运行污染防治设施的违法行为，可以同时适用按日计罚、查封扣押、限产停产等措施，此时是否要穷尽所有措施?如何判断应采取哪一种措施才能达到最好的效果，又做到尽职免责，建议国家考虑出具相应的指导意见予以明确。

据悉，环保部出台的《实施环境保护查封、扣押暂行办法》中对可实施查封、扣押和应当立即实施查封、扣押的6种情形予以明确，规定了实施程序，细化了原条文，但严重污染和一般污染未相对严格区分，可以用与应当用也未明确。

“尽职失职界限不明确，执法风险大。”有基层执法人员指出，原条文的本意是希望具体问题具体分析，赋予环保部门自由裁量权，加大基层执法的灵活性，但作为基层执法，自由裁量权模糊就等于可能面临追责的风险，宁可从上到下的统一执行标准，便于操作，避免追责。

而今年7月1日起实施的新《广东省环保条例》(下称“新《条例》”)结合我省实际，对新《环保法》的若干规定进行了进一步细化。但新《条例》中涉及的自由裁量权在实际操作中如何拿捏，已引起了环保部门关注。如按日计罚中包含“法律法规规定的其他行为”。这里面的其他行为是指哪些行为，又如“重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的”也可以实施按日计罚，这里面多长时间不公开才属于按日计罚范畴，整改时间是否纳入等等。

省环保厅关于新《条例》的《环境行政处罚自由裁量权裁量标准》今年7月已公开征求意见，该《标准》对多种违法行为的具体违法事实与情节相对应的处罚标准都进行了细化。我省还将积极推进饮用水源保护、大气和固体废物污染防治等地方性法规的修订工作，完善配套政策措施。